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52位大咖齐聚鹏城,共探“十四五规划与城市更新行动”

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“千城一面”如何破?小地块出让也许是解药

发布时间:
2021/10/28
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虽然在很多人看来,土地管理制度与城市可能并没有什么联系,但在实际上,前者决定了后者的形态。
 
 
现在,如果人们想参观有着悠久历史文脉的城市,那只有去欧洲等国,或者是中国的传统古镇。在那里,才可以看到极具个性化,又带有历史印记,并被赋予了当地文化特色的建筑景观群。
 
 
这些建筑景观群是长期生活在“千城一面”、人口高密度的城市里的人们,去寻求不同城市景观和视觉体验的重要旅游目标。
 
 
那么,为什么在我们生活的城市中几乎已经见不到那种“望得见山水,记得住乡愁”的、具有历史韵味的建筑集群和城市景观呢?
 
 
道理很简单,因为目前采取的都是大规模征用土地,大规模拆迁、统一标准补偿、统一规划开发、统一进行基础设施建设,然后由开发商进行大规模建设。
 
 
在这种模式下,形成了“千城一面”的格局。
 
 
一、大规模开发导致“千城一面”
 
 
要了解城市的形态,就要先弄清楚为什么会形成这种城市景观。
 
 
十几年前我就问过有关部门官员,供给房地产开发的土地出让面积平均有多少,当时他说全国平均每个楼盘大概150亩地左右,在大城市更多,甚至动辄达到上千亩。
 
 
设想一下,上百亩或者上千亩土地的开发,还要给开发商留下充足的利润空间,这样的项目显然与传统上的城市建设模式有着本质区别。这也是工业化之后,中国借鉴前苏联模式而形成的城市开发和建设方式。虽然从计划经济到市场经济,城市运营模式已经发生了变化,但仍然维持了大规模开发的模式,这背后正是以土地管理制度为支撑的。
 
 
改革开放以来,在城市建设的土地利用过程中,除去历史遗留因素,新开发项目基本都是大规模的。上世纪90年代后期,城市工业园区的建设开始大规模占用土地,房地产也是成片开发。
 
 
城市规划也是大手笔的,宽阔的马路、大面积的广场和生态公园。
 
 
在既有的土地管理制度下,只有大规模征地才能大规模开发,才会形成足够的土地出让收益。从积极的角度来评价,这种开发形式为城市建设带来了大量资金,也增加了数以亿计的就业机会,推动了中国的城市化进程。
 
 
成百上千亩甚至更大规模的开发,不仅形成了中国特有的城市房地产格局,而且也形成了按照空间和立体发展起来,服务于地产大院居民的商业综合体模式。
 
 
在任何一个新开发项目中,都无法再回归到传统街区经济模式,更难回到具有强烈个性化建筑景观特征的古镇时代,也许,这就是中国城市发展的规律之一吧。
 
 
容纳众多的人口,开发的规模效益,居民的多元化需求都需要在一个空间内实现,于是也就有了房地产加综合体这种千篇一律的城市景观。
 
 
一些城市试图按照开发模式建设了一条条仿古街道,虽然经过精心规划和设计,但仍然缺乏个性化特色,即便打造了所谓的仿古一条街,但无论从外在形态、内在韵味,还是服务模式,给人们仍然是一种为了仿古而仿古的感觉。
 
 
同时,大规模的房地产开发必然会提高成本,进而提高店铺租金,承租者可能会因为成本过高而难以持续经营,同一个商铺可能频繁更换承租者,自然也就很难形成商业品牌。
 
 
当我们试图去挖掘当前城市景观形成的原因时,会发现背后关联的是土地管理制度。
 
 
也就是说,规模化的征地和规模化的出让,是来自于既有土地管理制度的推动,必然会带来现在的结果。因为我们无论是政府引导的招商引资模式,或者是房地产开发模式,都热衷于大规模的土地出让。毕竟一次性的投入带来的无论是GDP还是土地开发收益远比小投资者来得快,而且效率高,还会减少很多政府的麻烦。
 
 
与此相应的是,城市的个性化景观流失,建筑景观的历史文化特点也逐步丧失。
 
 
对于城市居民和管理者来说,内心深处,还是需要不同形态和景观共容的城市。问题是,如何改变土地供应和管理方式,才能破解现有固化的城市发展模式。
 
 
回归城市的起源,会发现:
 
 
过去的城市建筑是建立在一家一户的个性化建设的基础上,家庭规模大小和财力多少,决定着建筑的空间形态和规模。毕竟在过去,几乎没有人家能够拿出这么多钱去购买大片的土地,除非是皇家园林。
 
 
无论是欧洲还是中国,个性化建筑景观是以当时的土地私有为基础的,但显然就中国而言,已经无法回到以往的时代。
 
 
现在所能够考虑的是,在现行两种公有制的土地制度环境下,是否可以转变原来大规模开发的思路,允许在城市的一个角落,或者是在小城市和小城镇探索新的发展模式,城市景观形态可能因此而改变,目前地方出现的土地财政危机同样可以得到化解。
 
 
以往的城市更新和拆迁改造模式都是通过规模化建设来实现的,这是成功经验。
 
 
但同时在城市和乡村也出现了大量闲置建设用地,包括一些需要改造的村落和棚户区,由于拆迁成本过高和房地产开发不畅等原因,成为城市改造的老大难。
 
 
而且,政府在拆迁改造中往往面临着巨大压力,还可能引发各种社会矛盾。如果房地产开发项目成功,就可以得到高额回报,但如果房地产受到调控政策限制,那项目推进就会有较大难度。
 
 
因此对很多城市来说,在城市更新、拆迁改造,以及闲置利用土地方面,大多走的都是规模化的路子,但这需要足够的资金储备、极强的开发和营销能力。
 
 
种种条件限制之下,如今大规模城市开发越来越不容易。其实换个思路,还是有很多可选择路径的。
 
 
二、小块土地出让值得尝试
 
 
在一些城中村改造过程中,政府主导的拆迁往往难以推进,最后只能把改造权交给了农村集体经济组织。这样一来,虽然未来可能形成的景观会与既有的城市不完全一致,但是随着时间的推移,村民与城市市民按照长期租赁的方式,以一家一户为单位,把居住用房改造成经营性用房,最终可以把以往脏乱差的城中村改变成富有特色的商业街区。
 
 
其实在一些城市中心,已有不少类似的改造模式。如北京什刹海和南锣鼓巷的改造,既丰富了商业活动的空间,又实现了居民住宅向经营性房屋的转换,而当住宅功能从居住转向经营后,不仅增加了个性化的景观,而且发挥了既有的商业氛围,形成了比原来单一住宅模式更好的多元利用模式。原来的传统居住空间则变成了城市居民旅游和消费的场所。
 
 
在一部分城市边缘的城中村改造也是如此。如果允许城市居民以长期租赁的形式对那些小面积的住宅进行经营性置换,让城市居民与农村集体经济组织和村民自主签署合同,这种几十平米或者百十平米左右的小规模住宅空间的利用可以丰富城市功能,可以成为一种新的城市更新模式。
 
 
同理,在大量工业闲置用地上,有很多把土地使用权化整为零出租和出售的成功案例。比如,北京798的改造就不是通过大规模拆迁实现的,但是各种文化经营者在这里长期、小规模、分散投入后,这里已经成为了北京最重要的文化创新空间之一。
 
 
值得思考的是,许多中等城市和小城市是否可以考虑“逆规模化”发展的尝试?
 
 
比如,在城市空间内,选择一块闲置用地,分割成小块,并且对小块用地的使用权进行拍卖。这种拍卖方式获得的土地出让收益不见得少,而且拍到土地的人,也不会让自己手里的土地长期闲置。如果他们利用这块土地经营服务业,考虑到长期收益,一定会持续投入和经营,努力提升服务质量,因此也会逐渐形成品牌效应。
 
 
从景观层面上看,如果这些小块土地的使用者,按照个性化的思路,根据自己的审美和喜好来设计,会建造出独特的建筑和门面,其实等于对城市形态作出了一次再更新。随着经营者对历史、文化、景观等认识变化,还会采取各种办法进行维护和修缮甚至改造。
 
 
在推进土地管理制度改革的过程中,应该善于利用社会多样化的需求,建立土地经营模式,包括回归传统的模式,比如将土地使用权分割成小块出让。
 
 
这种方法对那些手中资金并不足以参与大规模开发的小资产所有者,可能会是一种很好的投资方式。他们不会在这些小块土进行商业地产开发,因为地块太小,得不偿失。更实际的做法是——
 
 
把它们用于建造门面房和经营服务业,而且可以通过长期经营形成有价值的品牌。因为在这种以土地和自有房屋为基础的经营模式下,也就有了长期收益预期,甚至可以作为遗产代代相传,很多老字号不正是这样形成的吗?
 
 
对于地方政府来说,小块出让土地的工作量可能会比大规模卖地给开发商大很多。原来只需要面对一家公司,其他事情都由这家公司来解决。如果将土地分割出让,就需要面对更多的竞拍者,不但工作量大了,也要求更加细致,甚至还可能会产生一些相关的纠纷。需要城市政府采取精细化的管理方式加以解决,这也对政府的转型发展提出了新的要求。
 
 
在进行小块土地拍卖的试验过程中,我们还要面临一个选择,也就是要把城市发展的急功近利的短期模式,转化为一种长期可持续的模式。
 
 
因为小资本的进入以及改造是需要时间的。肯定不如整体大规模拆迁来得快,也不能迅速地提升城市政府的工作政绩。
 
 
但是如果我们放长我们的发展期限,从长远发展的角度入手,很可能也会减少工作的失误,减少粗放的发展模式造成的后果,更可能的是减少未来的由于拆迁造成的社会矛盾隐患。
 
 
但是,如果尝试能够成功,可以对城市功能的提升、城市景观和形态的塑造、就业的增加,甚至增加可持续的土地出让收益和税收,都大有好处,还可能创造出新的城市更新模式。
 
 
目前还没有人进行这样的试验,未来如果有地方愿意尝试,虽不能保证一定能成功。
 
 
但是,出于为了城市发展、为了居民、为了乡愁和记忆,何乐而不为呢?这就需要有关部门和城市政府共同作出努力,大胆开展试验。
 
 
按照这种方式,我们的城市就会呈现多样化的形态。具有个性的建筑集群和经营性空间与规模化的房地产和现代综合体并存的发展形态。
 
 
只有这样才能体现出城市未来空间组合的多元化路径。更重要的也是为当前政府发展面临的困境和债务压力,提供出一种新的可选择的模式。
 
 
本文来源:TOP创新区研究院
作者:李铁
题图及内文图片基于财经杂志